近年来，安徽合肥以城市更新为契机，深耕街头巷尾、精准对接民生需求，探索出一条兼顾老城底蕴与现代活力的更新路径。图为合肥市磨店老街（2026 年 1 月 31 日摄） 张端摄 / 本刊
近日，国务院印发《“十五五”城市更新规划》，标志着我国城市更新正式由地方探索试点升级为国家级战略。这份覆盖2026～2030年的重磅文件，以十万亿元级的投资体量、明确的量化目标与突破性制度设计，释放出中国城市发展变革的强烈信号。
我国城镇化进入下半场，土地财政红利逐步消退，“大规模征地、高强度开发、外延式扩张”的路径正在改变。《“十五五”城市更新规划》是一项建设工程，也在城市运营模式、投融资机制、产业转型、基层治理等领域部署政策，推动城市发展重心转向存量资产价值提升。
依托老旧小区改造、地下管网更新、历史街区活化、危旧房治理等举措，激活规模庞大的城市存量资产，构建可持续的财政支撑与经济增长新动能。相关测算预计，“十五五”期间城市更新总投资规模将达15万亿～20万亿元，配合城市更新专项债、超长期特别国债等政策工具，城市更新将成为稳定宏观经济、盘活存量资源、推动高质量发展的重要抓手。
规划设定清晰的五年改造目标：城镇危旧房改造50万套，老旧小区改造11.5万个，城中村改造4000个；修缮历史建筑1.5万处，建设改造城市地下管网约77万公里。通过活化利用、微更新、轻改造，保留城市肌理、延续历史文脉，在完善功能的同时重塑空间结构，让城市更宜居、更具韧性与人文温度。
以往改造高度依赖财政兜底，此次规划部署两大关键性政策突破，着力构建市场化、可持续的投融资闭环。
在专项债支持上，允许将专项债用于符合条件的城市更新项目资本金，有效降低项目落地门槛，以有限财政资金撬动社会资本参与，放大政策杠杆效应。在出资机制上，确立“谁受益、谁出资”的政府、市场、居民三方共担模式：政府聚焦规则制定、统筹协调与启动托底；经营主体依托停车场、配套商业、养老服务、智慧设施等获取长期稳定收益，优质资产可通过REITs实现资本化退出，形成“投资—建设—运营—变现”的商业闭环；居民按受益程度分摊费用，实现共建共享。
规划严格划定风险红线，严禁新增地方政府隐性债务，要求更新项目具备自我造血能力，以持续经营性现金流覆盖成本，从源头保障项目可持续、风险可防控。
房地产行业迎来深度转型，行业运转逻辑从高周转开发转向精细化运营。行业发展转向老旧社区更新、城市功能修补、存量物业运营、适老化改造、完整社区建设等新赛道。房企核心竞争力将由拿地能力、建设速度，转向综合改造能力、长效运营能力、多方协调能力与现金流管控能力，行业迈向精细化、服务化发展新阶段。
城市更新同时包含基层治理现代化的系统实践。实施城市更新，核心不在“外立面”，而在治理效能。通过全程公开透明，改造方案、资金使用、费用分摊等信息及时公示，充分尊重居民意愿，精细沟通凝聚社会共识，构建多元参与、协商共治的社区治理模式是关键。通过改造过程中的公众参与、利益共享，持续夯实基层治理根基，让城市更新成为民心工程、治理工程。
从北京老城“慢更新”守护历史文脉，到天津完整社区建设回归人本尺度，从重庆土地政策创新破解实施难题，到合肥以城市生命线安全工程筑牢地下管网安全防线，再到广东城中村改造探索市场化路径，各地实践充分表明，用好政策工具箱、创新实施机制，城市更新能够有效实现稳增长、补短板、防风险、促治理、惠民生多重目标。
坚持模式创新、强化协同共治，高质量推进城市更新行动，必将加快建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，为中国式现代化建设提供坚实支撑。
（文|《瞭望》新闻周刊记者 唐敏）■
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